海洋论坛▏“多规合一”的海洋空间规划体系设计初步研究
“多规合一”是中央深化改革的一项重要任务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称《“十三五”规划》） 中提出建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。2017年1月，中办国办联合印发《省级空间规划试点方案》，正式开启了“多规合一”改革的序幕。海洋是国土空间的重要组成，海洋空间规划的编制、审批、实施和修订，虽然存在陆域空间规划所具有的共性矛盾，但海洋的自然特征和管理体制也使海洋空间规划具备自身的特殊性，亟需对海洋空间规划“多规合一”单独加以分析，提出有针对性的建议措施。
放眼于国际，近年来澳大利亚、欧盟各国、美国等发达国家海洋空间规划数量与日俱增（表1），从内容上看偏向综合整合多学科多方面技术，不仅注重生态系统的完整性，还要考虑社会、经济和管理等因素。从结构上看，各国规划体系不仅有自上而下的金字塔型（如德国），还有多横多纵的网络型（如日本），以及各州各样的自由型（如美国）。
表1 国外近期海洋空间规划（部分）
国家/组织 | 规划名称 | 时间 |
欧盟 | 北海区域海洋空间规划的预备行动 | 2010～2012 |
和平共处项目 | 2010～2013 | |
欧洲大西洋海域跨界规划 | 2012～2014 | |
亚得里亚海爱奥尼亚海洋空间规划 | 2013～2015 | |
波罗的海空间项目 | 2015～2017 | |
美国 | 马萨诸塞州海洋行动 | 2008 |
罗德岛海洋特别区域管理规划 | 2010 | |
华盛顿海水规划和管理行动 | 2010 | |
澳大利亚 | 海洋生物区规划 | 2012 |
珊瑚礁和水质量保护规划 | 2013 | |
珊瑚礁2050规划 | 2015 |
注：表中内容整合自欧盟官网及澳大利亚环境和能源局
此外，重视部门协调与利益整合，跨部门海陆管理综合的思想逐步成为海洋空间规划的趋势。虽然国外并未提及“多规合一”的说法，但是多数国家都经历了从管制城市地区到管制区域土地的过程，最终建立完整的空间规划体系，该过程也同样适用于海洋空间。
一、海洋空间规划多规并存的矛盾及其原因
我国的规划体系是一个由纵向逐层规划和横向并行规划组成的网状体系，原则上可以实现陆海全方位系统管理。但实际上，由于我国的海洋规划体系经历了从无到有，从附属陆域到自身独立的复杂变革，如今的海洋与陆域规划是一对并联的体系，海洋规划与陆地规划分离独立后各自依赖于不同的法律规定和政策要求，网状结构在二者间并未完全覆盖，其主导形态依然是纵向控制。然而，横向上的涉海空间规划内容组成除了单纯的海洋类规划外，也涵盖陆域涉海规划部分，同一空间上的横向衔接尚未达成。
⒈ 各类涉海空间规划之间的矛盾及原因
⑴海洋规划之间内容相互重叠
海洋主体功能区规划中将海洋空间划分为重点开发区域、优化开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类，其中，禁止开发区域是指对维护海洋生物多样性，保护典型海洋生态系统具有重要作用的海域，包括海洋自然保护区、领海基点所在岛屿等；海洋功能区划将海洋空间分为5大类18子类，其中海洋保护区是指专供海洋资源、环境和生态保护的海域，包括海洋自然保护区、海洋特别保护区，选划为海洋保护区的海域应禁止开发建设。两部涉及海洋空间的规划中都规定了禁止开发的海洋空间范围，有不同程度的重叠。又如，土地利用总体规划中指出在京津鲁区“保护和合理利用沿海滩涂资源，防止非农建设盲目侵占滩涂资源”，江浙沪区“合理开发沿海滩涂资源”等；在海洋功能区划中对于该区域“开展滩涂湿地生态系统整治修复，提高海岸景观质量和滨海城镇区生态宜居水平”，“开展黄河三角洲河口滨海湿地、莱州湾海域综合整治与修复”。两部规划中都涉及海岸滩涂的内容，形成了规划重叠。重叠之地是各部门必争之地，重叠的缝隙也会成为各部门管理的空白之地，易形成“三不管地带”。
⑵各涉海规划部门盘根错节
由于我国涉海管理体系十分复杂，海洋空间规划管理部门数量众多且交错重叠。如，发展改革部门负责投资审批、核准及备案，并通过陆域及海洋主体功能区规划指导空间布局；环境保护部门负责指导、协调和监督海洋环境保护工作，并负责管理海岸工程环境审批；海洋部门承担海洋环境保护的主要职责，负责海域使用审批、海岛使用审批、海洋工程环境审批和大多数海洋空间规划编制与实施；交通部门核准与通航安全有关的岸线使用和水上水下施工作业，对港口和航道规划具有主要话语权。由此可见，涉及空间事权的行政管理存在明显交叉，导致各部门彼此冲突和推卸责任现象时有发生。此外，由于多规管控空间重叠且并存，以及内容的交错，导致审批部门众多，审批效率低，地方政府对于如何落实上位规划无所适从。
⑶海洋空间事权分散在各类海洋规划中
《全国海岛保护规划》中指出的“在现有保护区的基础上，新建10个自然保护区、30个海洋特别保护区，对10%的海岛实施严格保护”，“加强石城岛黑脸琶鹭保护区、长海海洋珍稀生物、海王九岛等保护区建设和生态海岛建设，选划并建成一批有特色的海岛保护区”等内容涉及到海洋空间的使用，其作为一项海洋专项规划却规定了海洋功能区划中涉及的海洋特别保护区的划分内容；此外，“在海岛及其周边海域划定禁止开发和限制开发区域”等内容明显涉及海洋主体功能区规划中应规定的禁止开发和限制开发区域等空间事权。空间事权一旦出现在其他非海洋空间规划的内容中，就会打乱海洋规划体系，影响海洋空间规划的运作效率，形成“四不像”的海洋空间规划。
⒉ 多规并存”问题根源与“多规合一”政策需求
⑴多规并存矛盾根源
①规划之间技术存在障碍
各涉海规划的编制基础存在差异，规划步骤、方法、绘图、指标、程序、期限差别较大，且缺乏对比衡量标准，彼此难以互通及参考。此外，各部门均有对某一领域的专业或专项规划，存在客观的内部标准，即使资料实现共享，在实际规划中也无法跨越技术衔接等障碍。例如，国民经济与社会发展规划时效为5年，海洋功能区划的时效一般为10年，而海洋主体功能区规划没有固定时效，一旦划分后很难变动。
②海洋空间规划体制体系尚未成熟
海洋空间规划体制上的缺陷是目前秩序混乱的主要原因，规划体系的不畅从根源上导致多规并存、划界不清。各项海洋类规划制定的依据千差万别，部分来自法律法规制定，部分依据上级政策文件编制。我国法律法规体制滞后，内容不尽完善，一些政策文件欠规范，直接导致上梁不正下梁歪。其次，纵向上的海洋空间规划层次分别从国家级、省级、市县级层层递进，而横向上多规缺乏一个规划间层次设计，来解决同级横向规划间协调问题。
③缺乏与陆域空间规划的有效衔接
由于我国长期海陆空间划分和管理二元化，海洋与陆地规划的设计呈现脱节现象。海陆间规划各自按照领域内标准和程序独立编制，缺乏合理有效的衔接手段。技术、要求的不对等，目的、背景的差别使双方在沟通过程中难以理解和让步。再者，海洋与陆域主管部门对海洋空间规划实施“多头管理”，多部门内部权限界限不清，争权的现象时有发生，严重影响规划效率。
⑵“多规合一”政策需求
海洋空间规划被认为是海洋经济、社会、文化、生态等政策的地理表达，是国家开发利用空间资源、保护生态环境质量、发展海洋经济、维护国家领土安全的重要方式。目前，我国海洋事业正处于发展和调整的关键期，现有的空间规划体系仍处于完善阶段，存在技术障碍、陆海分离、横向关系不清等问题。各种涉海空间规划之间的越位、失位、缺位、错位、空位的问题已经明显制约了规划作用的发挥，降低了空间管理效率，亟待系统性调整和融合。
二、海洋空间规划“多规合一”构想
⒈ 海洋空间规划“多规合一”的内涵与“三大关系”
在现有的海洋规划体系中，纵向上分为国家级、省级、市县级，而海洋空间规划与海洋总体规划、海洋区域规划及海洋专项规划并列构成的横向上的规划体系（图1）。然而具体的规划在4种分类中常常面临划界不清、模棱两可的境地。如区域用海规划中的区域属性到底具备范围性还是空间性、它究竟属于海洋区域规划还是海洋空间规划等问题普遍存在。
图1 现阶段海洋空间规划体系图
要解决以上疑问，需要打破原有的规划体系，并顺应当下多规融合的趋势，建立“多规合一”的海洋空间规划。这里的海洋空间规划与现有规划体系中的不同，它重点关注海洋的三维空间特征，对海洋系统内元素（海洋能、生物资源等）的规划一律归于对海洋空间的规划。在国际上，海洋空间规划一词虽备受推崇，其概念却有不同解释。
Coleman等（2011）认为海洋空间规划、海岸带及其空间规划、海洋综合管理、海洋使用规划及系统保护都是一种相似的决策方式。它用科学的、空间的信息去解决冲突矛盾和组织人类海上活动，并维持生态系统的健康、保障其职能和服务作用。
Eastern Reasearch Group Inc（2010）认为海洋空间规划是一个复杂的，基于生态系统的进程，它的目的在于客观、透明地分配人类活动，以及从时空上合理划分海洋区域用来为子孙后代维持生态、经济和文化服务。Mengerink（2009）等认为海洋空间规划是一种具有战略性、主动性的规范，也是管理和保护海洋环境的方式。它不仅明确了现有和将来人类和其他事物对海洋资源的需求，还通过规划特定区域的优先用途可持续地平衡这些需求。
“多规合一”究竟是废除原有的多本规划，编制一本包含多个规划内容的全新“大规划”，还是破除原有规划之间的壁垒，重新构建涉海规划之间的互通桥梁，将众多涉海规划融合成为一个有层次的整体是需要解决的关键问题。就目前我国涉海规划和工作系统的复杂程度而言，后者是一个较为稳妥和渐进式的选择。首先，编制一本旁而复杂的“大规划”不具备法理基础和技术经验，相比较而言我国陆地空间“三规合一”、“多规融合”试点工作已初显成效，可以为海洋空间的融合提供借鉴模式。其次，完成“大规划”势必对机构改革和重组提出了更高的要求，然而我国多年行政管理机制的变革很难一蹴而就，而保持现有行政主体，增加机构间合作模式不失为更加高效、可行的方案。“多规合一”的海洋空间规划的本质工作就是协调各项涉海规划，构建融合的海洋空间规划新体系，处理好海洋空间规划中的“三大关系”。
⑴层级之间的关系
实现海洋空间规划“多规合一”的思路之一是保持纵向三层规划不变，横向上打破原有并列结构，构建新三级规划体系。横向上三个不同层级空间规划之间的关系需要对应各规划的权力、义务，以及按照规划间的重要程度，实行三级间自上而下的管理体制，实现形式和内容相统一（图2）。
图2 “多规合一”的海洋空间规划体系构想图
在三层规划体系中，按照“十三五”规划的要求将海洋主体功能区规划为第一层规划，是最核心的一层，应以总体纲领和布局为主，体现于法周延、于事简便的原则，是其他层的规划制定时必须遵循的大格局和大方向，并完全遵循这一层级中规定的内容。如海洋经济规划中制定目标要依据海洋主体功能区规划中的开发区域状况；海岛保护规划中对于重点开发的岛屿应包含在海洋主体功能区规划中的重点开发区域范围内。
第二层规划为海洋功能区划、海洋环境保护规划和海洋经济发展规划。海洋功能区划在海洋规划体系中属于空间规划的重要组成部分，与海洋主体功能区规划相比，针对对象不同，尺度亦不同。海洋环境保护规划规定了海域中的红线问题。海洋经济规划属于海洋总体规划，它明确了海洋经济的发展方向和目标。这一层级的规划承担了承上启下和完善自身建设的双重职责，对上要依照第一层规划开展筹划较为具体的开发、保护和空间规划的工作，对下要作为第三层规划的参考标准，编制总体目标和任务。如海岛保护规划中的禁止开发区域应完全符合海洋功能区划中的海洋保护区和保留区范围。
其他海洋规划为第三层规划，多为专项规划，需遵循第一层和第二层规划内容，同时应以“细致化”和“可操作”为原则，保证规划的贯彻落实。
以上规划虽然具有自上而下的约束性和指导性特征，但在实践进程中需及时进行信息上下级、同级间自由反馈，避免矛盾。即使是不同领域的专项规划，编制时也需注意相互协调。
⑵规划主体之间的关系
规划主体部门之间沟通合作是实现“多规合一”的重要途径。市县层面空间规划在不同部门的横向“合一”需要多个涉海部门参与，包括现存海域、陆域空间性质规划的编制机关：发改部门、海洋部门、建设部门、国土资源部门、环保部门、交通部门等。然而，以上部门出台的规划在我国东部沿海区域互有交集，如果由单一部门负责难免存在部门性、专业性的倾向嫌疑。较为合理的办法是构建一个由政府统筹，部门间的“共编共用共管”协作交流机构，其主要原因有三个：第一，政府部门一直以来都承担着协调各部门的重任，此方案与其职责相匹配；第二，政府部门在各规划主体部门间存在长期的沟通，较之于环保部等部门，政府部门属于上层行政机关，具有一定经验和优势；第三，政府部门对其行政区范围内的规划也要进行审批工作，此法可节约规划成本。借此，可以发挥沟通协助作用，协调各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中出现的矛盾，形成一套部门间协作的管理流程，增强沟通效率，简化审批流程。
⑶空间规划和其他海洋规划的关系
在各类海洋规划中，海洋主体功能区规划和海洋功能区划是海洋空间规划中的最为核心的规划，理应承担着海洋规划中所有的空间事权。然而，其他海洋规划中也或多或少涉及空间及资源的分配，如滨海旅游规划中对于海岸空间的开发利用进行了明确规划。“多规合一”的海洋空间规划应不再下放空间事权于其他规划中，应取消其空间指导和约束功能。但这并不意味着取消海洋规划中的有关空间的全部内容，而是统一由海洋主体功能区规划和海洋功能区划对海洋空间进行划分和管理。
⒉ 海洋空间规划总体构想
海洋空间规划总体构想的雏形为“一个市县，一本规划、一张蓝图、一个平台、一套制度”。
形成“1+3+N”的全方位海洋空间一本规划。其中“1”是“十三五”规划中提出的推进“多规合一”的基础性规划———海洋主体功能区规划，它确定了海洋空间利用的总体定位和政策方向。以海洋主体功能区规划为基础就是以此规划为基本内容和方向，容纳其他涉海空间规划中的部分。“3”是海洋规划体系中海洋功能区划、海洋经济规划和海洋环境保护规划。“N”是指其他海洋规划中涉及海洋空间资源部分，包括港口、旅游、科研等，此外“N”还包括陆域空间规划中涉及海洋空间部分。
绘制“三线两界”为基础的海洋空间分区“一张蓝图”。三线包括：生态保护红线、农渔保障蓝线、海岛保护绿线。两界包括：岸线开发边界和海域开发边界。三线两界用以控制海洋资源的开发和利用底线，为生态建设和海洋环境保留空间，为国民经济提供指导，保护自然岸线和无居民海岛，把控围填海界限。结合海洋主体功能区规划中的指导方针，要按照条理和层次梳理好各项涉海规划中的海洋空间线，协调并整合”三线两界”，实现一张蓝图。
搭建“四个统一”的海洋空间控制一个平台，即统一数据平台、统一技术平台、统一审批平台、统一监管平台。统一的数据平台，为各规划部门提供同样标准涵盖各个学科和领域的数据内容，避免数据信息的不对等，统一资源消除差异。统一的技术平台，实现规划的制定步骤、方法、指标、内容等方面的一致性，使众规划的制定可以有明确依据标准，消除规划部门间技术上的壁垒。统一的审批平台，建立统一的项目审批业务系统，确立统一的审批程序。同时还可以实时查询业务程序、流程进展、项目状况等信息，促进审批阶段的公开、高效、有序进行。统一的监管平台，逐步融合现有国家海域动态监测系统、海岛监视监测体系和海岛管理信息等成果，实现海洋空间利用统一监督监管。构建综合完善的海洋空间规划“一套制度”。
整合运行协调机制，建立由海陆协调机构参与的海洋“多规合一”工作机制，协调矛盾，强化监管。整合项目审批机制，改进用海（岸、岛）建设项目选址审批的管理流程，精简审批事项，简化办事环节，实现各类规划一个窗口查询、一站式选址审批。整合规划评估机制，实行规划间监测和评估数据共享共用，统一各类空间规划的评估年份，综合反馈评估成果。整合绩效考核机制，对不同空间单元根据海洋主体功能区实行各有侧重但内部统一的考核指标和办法，结合资源资产评估和离任审计，实行绩效评价“一张考卷，一个成绩”，增强“多规合一”执行力。
三、海洋“多规合一”实现路径设计
⒈ 目标战略的融合
海洋空间规划的“多规合一”首先要从空间规划的根源着手，明确空间规划的战略目标。“十三五”规划中提出要扩展蓝色经济空间，积极推进海陆统筹等内容，目的在于缩小海陆差异，协调海陆管制，实现海洋与陆地并重，提升海洋强国观念。
如今，海洋空间在国际上日益受到重视，我国旨在借鉴国外海洋空间整合的经验，赶超发达国家海洋管理水平，把我国建设成为高水平的海洋强国。在我国涉海规划中，由于各项规划重点不同，目标战略也存在差异。因此，在进行“多规合一”的过程中要把握好规划的战略方向，考虑经济、社会、文化、生态等多个方面，以海洋主体功能区规划作为基础，结合众规划进行战略部署，并做适当调整符合长远目标，融合成为内容合理、结构清晰的规划体系。
⒉ 数据、标准的融合
海洋领域范围较广，海洋规划的编制需要大量基础数据作为支撑。规划中，数据的格式、空间管控数据的属性内容、类型和字段长度等内容都需要建立统一的标准。因此，建立一个数据共享平台，分享真实可靠的数据和资料信息，使各个涉海规划部门接触同一套数据是实现“多规合一”的最基本途径。海洋空间规划数据库平台的构建理应是一个长期的、不断完善充实的过程。构建数据库平台所需资料内容范围甚广，包括古今中外的涉海自然科学资料和社会资料全部相关类型的资料。数据库资料的收集不仅应包含第一手收集的资料，还需与其他涉海数据库机构建立合作关系，确保海洋空间规划数据库内容广泛、全面和有效。
“多规合一”时应注意各涉海规划统一规范性引用文件，如进行海洋规划时统一引用《海水水质标准》（GB 3097），《近岸海洋生态健康评价指南》（HY/T 087）等。统一引用标准有利于打破规划之间的差异隔离，增加规划部门之间的沟通交流。因此，“多规合一”的海洋空间规划需要谨慎制定引用标准参考目录，并在规划中严格遵守标准，修改引用标准目录后应及时在新的规划中更新，做到规划之间引用标准的统一和同步。
⒊ 规划范围、规划期的融合
海洋规划体系中的海洋空间规划范围并不统一，在进行“多规合一”时难免会面临部分真空区域，因此，统一规划范围便于规划的有效整合，有利于明确规划的界限。“多规合一”的海洋空间规划范围主要是指内海、领海、海岛及海岸带地区。
在专项规划中虽然不必涉及全部区域，但需要在专项范围内区域全覆盖，避免部分区域的缺失。统一规划期有利于提高各规划基础数据的兼容性和可靠性，提高规划主体部门之间的交流积极性，有利于加强规划过程中的同步一致性。我国海洋主体功能区规划的周期为五年，基于此周期来调整和实施“多规合一”，做到规划之间的协调和同步。例如，长期规划五年进行改进调整，短期规划严格按照五年执行。
⒋ 规划与政策的融合
海洋空间规划公共政策属性愈加明显，是政府进行社会治理的重要依据。因此，空间规划必须与区域政策、财政政策、环保政策相互配合，才能保障空间规划得以实施并有效发挥作用。随着规划与政策的结合在国际空间规划中应用的广泛和深入，其双重优势也愈加明显，我国进行海洋空间规划“多规合一”的进程中不应只重规划或只重政策或是“政规分离”，规划与政策的融合是未来的大趋势。
⒌ 主体部门间的融合
涉海空间规划编制、审核、监测监督的主体部门基数大且种类繁多，大量的手续降低了海洋空间规划出台和执行的效率。为解决以上问题，可以在工作组织上，建立一个由政府组织的跨部门的协调机制。该机构主要有三方面职责：一是沟通小组负责统一海陆主管部门协助沟通、沟通技术研发和协调规划实施过程中各部门的权责问题；其成员出自各涉海规划处，按照海洋工作会议要求建设会商机制，定期组织会面完成沟通。二是审查小组负责处理提交的各项规划与上级规划和同级规划的重复性审查工作，审查通过后方可提交批准小组。三是批准小组统一负责规划的批准工作，其成员来自各相关审批部门，小组成员接到需要审批的规划文件后各自联系所在部门，内容通过后即可统一批准，提高审批效率。若有异议，可通过与规划部门沟通进行商议修改，再完成审批。
四、结语
对海洋空间规划进行“多规合一”符合“十三五”规划中提出的加快建设主体功能区，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”的要求。然而，由于“多规合一”概念提出时间不长，加上海洋空间规划的概念在全球盛行不久，学术界和各部门对于海洋空间规划“多规合一”的研究少之又少。对海洋空间规划“多规合一”进行研究分析不仅可以解决许多矛盾，还可以增加交流机会，节约规划成本，减少人力物力财力的重复和浪费，提高规划的效率，实现规划的可实施性，对于提高我国海洋空间规划制定的规范性和科学制定海洋空间规划具有重要意义。
【作者简介】文/王鸣岐 杨潇，分别来自中国海洋大学海洋与大气学院和国家海洋信息中心；第一作者王鸣岐，1991年出生，中国海洋大学海洋与大气学院，博士研究生，主要研究方向为海洋综合管理。本文来自《海洋通报》（2017年第6期），参考文献略，用于学习与交流，版权归作者与出版社共同拥有。
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